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CMA-Abgabe seit 2002 verfassungswidrig
Bauerngeld für sexistisch-dümmliche Werbung vergeudet
Pressemitteilung vom 05.02.2009


Die verpflichtende Sonderabgabe zum Absatzfonds der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft ist verfassungswidrig und nichtig. Dieses Urteil hat der zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts letzten Dienstag in Karlsruhe gefällt. Damit entfällt für alle Unternehmen aus der Land- und Ernährungswirtschaft ab sofort die Beitragspflicht. Außerdem sind alle Bescheide, die seit dem 3. Januar 2009 von der Bundesanstalt für Landwirtschaft (BLE) erstellt worden sind, anfechtbar und Betriebe, die die Abgabe zum Absatzfonds in den vergangenen Jahren nur unter Widerspruch gezahlt haben, erhalten ihr Geld zurück.

Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts
Zur Absatzförderung der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft gibt es seit 1969 den als Anstalt des öffentlichen Rechts nach dem Absatzfondsgesetz gegründeten Absatzfonds, der sich zur Erfüllung seiner Aufgaben der "Centralen Marketinggesellschaft der deutschen Argrarwirtschaft mbH" (CMA) und der "Zentralen Markt- und Preisberichtstelle für Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft GmbH" (ZMP) bedient (vgl. Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 75/2008 vom 16. Juli 2008). Die Finanzierung dieser Einrichtungen beruht im Wesentlichen auf Abgaben, die von bestimmten Betrieben der Land- und Ernährungswirtschaft erhoben werden. Diese Abgaben nach dem Absatzfondsgesetz waren bereits im Jahr 1990 Gegenstand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 31. Mai 1990, BVerfGE 82, 159). Das Bundesverfassungsgericht sah unter den damals gegebenen Voraussetzungen das Absatzfondsgesetz nur insoweit als verfassungswidrig an, als dieses die Forstwirtschaft in den Kreis der Abgabenschuldner einbezog.

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat jetzt entschieden, dass die Regelungen des Absatzfondsgesetzes zur Abgabenerhebung jedenfalls seit dem 1. Juli 2002 mit dem Grundgesetz (Art. 12 in Verbindung mit Art. 105 und Art. 110) unvereinbar und nichtig sind. Die Abgabe ist eine unzulässige Sonderabgabe, denn es fehlt an einer Finanzierungsverantwortung der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft für die staatliche Absatzförderung.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde: Bei der Abgabe nach § 10 Absatzfondsgesetz handelt es sich um eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion, die den strengen verfassungsrechtlichen Zulässigkeitsanforderungen an solche Sonderabgaben unterliegt. Diese Anforderungen erfüllt die Abgabe nach § 10 Absatzfondsgesetz nicht. Sie ist keine Steuer, denn sie wird nicht als Gemeinlast auferlegt; den Abgabepflichtigen wird vielmehr als einer bestimmten Gruppe von Wirtschaftsunternehmen wegen einer besonderen Nähe zu der zu finanzierenden Aufgabe eine spezielle Finanzierungsverantwortung zugewiesen.

Sonderabgaben unterliegen nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts engen Grenzen und müssen gegenüber den Steuern seltene Ausnahmen bleiben. Der Gesetzgeber darf sich der Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Als Adressat kommt nur eine homogene Gruppe in Betracht, die in einer spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und der deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet werden.

Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig dokumentieren.

Nach diesen Maßstäben stellt die Abgabe zum Absatzfonds eine verfassungsrechtlich unzulässige Sonderabgabe dar, denn es fehlt ein rechtfertigender Zusammenhang zwischen Gruppenhomogenität und Sachnähe einerseits und einer spezifischen Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen für die Wahrnehmung der Aufgabe andererseits.

Es handelt sich bei dieser Abgabe nicht um eine Sonderabgabe, die bei der Zurechnung von Sonderlasten der Abgabepflichtigen an den Verursachungsgedanken anknüpft und ihre Rechtfertigung in einer Verantwortlichkeit für die Folgen gruppenspezifischer Zustände oder Verhaltensweisen finden kann, sondern um eine zwangsweise durchgeführte Fördermaßnahme, zu deren Finanzierung die Gruppe der Abgabepflichtigen nur aus Gründen eines Nutzens herangezogen wird, den der Gesetzgeber dieser Gruppe zugedacht hat. Der Staat greift hier auf der Grundlage des Absatzfondsgesetzes mit wirtschaftspolitisch begründeten Förderungsmaßnahmen gestaltend in die Wirtschaftsordnung ein und weist den erst dadurch entstehenden Finanzierungsbedarf den mit der Abgabepflicht belasteten Unternehmen zu. Diese finanzielle Inanspruchnahme für die staatliche Aufgabenwahrnehmung, die durch hoheitliche Entscheidung an die Stelle des individuellen unternehmerischen Handelns tritt, stellt sich aus der Sicht des Abgabepflichtigen nicht nur als eine rechtfertigungsbedürftige, zur Steuer hinzutretende Sonderbelastung, sondern auch als Verkürzung seiner durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten unternehmerischen Freiheit dar und bedarf auch insoweit besonderer Rechtfertigung. Für die nach dem Absatzfondsgesetz im Schwerpunkt entfalteten Werbemaßnahmen für Produkte der Land- und Ernährungswirtschaft tritt diese freiheitsbeschränkende Qualität der Abgabe besonders augenfällig in Erscheinung, denn die finanzielle Inanspruchnahme für solche Werbemaßnahmen kann auch als Schmälerung des eigenen unternehmerischen Werbeetats angesehen werden.

Verfassungsrechtlich zulässige agrar- und ernährungspolitische Ziele sowie mögliche positive Effekte staatlicher Werbemaßnahmen für einen bestimmten Wirtschaftszweig reichen allein für einen greifbaren Gruppennutzen zur Rechtfertigung einer Finanzierung durch Sonderabgaben statt durch Steuern nicht aus. Dies gilt auch deshalb, weil es für die Vermutung eines Mehrwerts staatlich organisierter im Vergleich mit privatwirtschaftlicher Werbung keine hinreichenden Anhaltspunkte gibt. Lässt sich eine Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen praktisch ausschließlich mit Blick auf Zweck und Wirkung staatlicher Förderungsmaßnahmen zugunsten der belasteten Gruppe begründen, bestehen in Bezug auf die gruppennützige Verwendung erhöhte Anforderungen: Der Gruppennutzen muss evident sein. Dies kann zwar dann der Fall sein, wenn staatliche Förderungsmaßnahmen erforderlich sind, um erhebliche Beeinträchtigungen oder spezielle Nachteile, z.B. auch solche im transnationalen Wettbewerb, abzuwehren oder auszugleichen. An einer derartigen, das Absatzfondsgesetz ursprünglich tragenden Rechtfertigung fehlt es aber jedenfalls seit dem im Ausgangsverfahren betroffenen Streitjahr 2002.

Während das Vorliegen abzuwehrender Nachteile im innergemeinschaftlichen Wettbewerb bei der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 1990 noch in vertretbarer Weise angenommen werden konnte, hat sich die Situation der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft seitdem so deutlich stabilisiert, dass von einem Erfordernis, erhebliche Beeinträchtigungen der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft durch staatlich organisierte Werbung abzuwehren, nicht mehr gesprochen werden kann.

CMA-Abgabe unvereinbar mit Grundgesetz
Das Bundesverfassungsgericht sieht insbesondere die Beitragspflicht für die Land- und Ernährungswirtschaft als unvereinbar mit dem Grundgesetz an. Die Werbemaßnahmen der Centralen Marketing-Gesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft (CMA) böten dafür keinen erkennbaren Gegennutzen. „Staatliche generische Werbung kommt im Vergleich zu privater Markenwerbung nicht an“, begründete die Berichterstatterin Lerke Osterloh. Auch die Exportförderung für deutsche Agrarprodukte haben die Richter nicht mehr als Legitimation anerkannt. Das erhebliche Außenhandelsdefizit aus den 80er Jahren sei mittlerweile nicht mehr vorhanden und auch in Zukunft müsse von steigenden Exportchancen für Agrarprodukte ausgegangen werden, begründete der zweite Senat. Durch die Abgabenpflicht werde unzulässig in die unternehmerische Freiheit der Betriebe eingegriffen, ihr Geld für die eigene Werbung statt für die staatliche Absatzförderung einzusetzen, heißt es in dem Urteil. (Az.: 2 BvL 54/06 vom 3. Februar 2009)

Bundesregierung bedauert Entscheidung
Das Gericht hat sich der Auffassung der Bundesregierung nicht angeschlossen. Die Bundesregierung bedauert, dass damit die gesetzliche Finanzierungsgrundlage der zentralen Absatzförderung der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft entfallen ist.

Der Respekt vor dieser grundlegenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts verbietet es allerdings, bereits jetzt konkrete gesetzgeberische Konsequenzen anzukündigen. Die umfangreichen Ausführungen des Gerichts sind zunächst im Detail auszuwerten. Im Rahmen dieser Prüfung ist auch der Frage nachzugehen, ob und welche Gestaltungsmöglichkeiten unter Berücksichtigung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts verbleiben, auch zukünftig absatzfördernde Maßnahmen zugunsten der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft im In- und Ausland zu unterstützen.

Zumindest seit dem Jahr 2002 verfassungswidrig
Die Abgaben betragen durchschnittlich 0,4 Prozent des jeweiligen Warenwerts. Nach Auffassung der Richter ist der seit 1969 existierende Fonds zumindest seit dem Jahr 2002 verfassungswidrig. Das Verwaltungsgericht Köln hatte das Verfahren in Karlsruhe vorgelegt. Geklagt haben ein Mühlenunternehmen, eine Geflügelschlachterei sowie der Hühnerhalter Georg Heitlinger aus dem schwäbischen Eppingen.

Auch ZMP steht vor dem Aus
Nach dem Urteil des Karlsruher Bundesverfassungsgerichtes sieht die ZMP das Aus für ihre Marktberichterstattung. Die Verfassungsrichter erklärten das Gesetz für unvereinbar und nichtig. Wegen künftig fehlender Nachdrucke von ZMP-Informationen in Fach- und Tageszeitungen von nahezu 30 Millionen täglich werde die Agrarbranche erhebliche Informationsdefizite hinnehmen müssen. „Wir leben in einem Informationszeitalter und unterbinden die wichtigste Grundlage aller Entscheidungen – die Information“, so Ralf Goessler, Geschäftsführer der ZMP nach der Urteilsverkündung in Karlsruhe. „Nationale und globale Marktinformationen lassen sich nicht unterbinden oder kontrollieren“, sagte er, „weswegen es umso wichtiger ist, sie richtig zu interpretieren und sie frühzeitig zur Verfügung zu stellen. Bei gleichzeitigem Rückzug des Staates aus vielen Erhebungen und verstärktem Einsatz von EU- und Drittländern auf den Agrarmärkten geben wir den entscheidenden Vorsprung für unsere Unternehmer in Deutschland aus der Hand“. Die ZMP erwarte eine baldige Interpretation zur Urteilsbegründung des Bundesverfassungsgerichtes und eine entsprechende Neuausrichtung des Systems Absatzfonds. Die Dachverbände und die Politik seien jetzt aufgerufen, über neue Strukturen nachzudenken und wegen des bestehenden Bedarfs auch umzusetzen.

CMA muss 120 Millionen Euro zurückzahlen, ihre Zukunft ist ungewiss Die CMA ist ein System, das von Experten seit Jahren kritisiert wird, das aber vom mächtigen Bauernverband gestützt und nicht in Frage gestellt wurde. Ein Gesetz, das die deutschen Bauern seit 1969 verpflichtet, für jedes Ei, jeden Liter Milch und jedes Kilo Fleisch, das sie produzieren, eine Art Steuer zu bezahlen. Mit dem Geld sollen die Produkte der Landwirte vermarktet werden, es fließt zu kleinen Teilen in die Zentrale Markt- und Preisberichtstelle für Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft (ZMP) und zu großen Teilen in die Centrale Marketing-Gesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft, kurz CMA.

Sonnleitner redet Urteil schön
Wir haben verloren, weil das Bundesverfassungsgericht festgestellt hat, dass wir in den letzten Jahren zu erfolgreich waren", redet sich der Chef des Deutschen Bauernverbands (DBV), Gerd Sonnleitner, das Urteil schön. Und legt Wert auf die Feststellung, dass das Urteil nicht die Arbeit der CMA bewertet habe, sondern die Finanzierung durch eine Zwangsabgabe.

Das ist juristisch richtig - und doch ist mit der CMA eine Institution der deutschen Landwirtschaft gefallen, die seit Jahren höchst umstritten war. Rund hundert Millionen Euro im Jahr hatte die privatrechtlich organisierte Marketinggesellschaft in den vergangenen Jahrzehnten durchschnittlich zur Verfügung - was sie mit dem Geld gemacht hat, war vielen ein Rätsel. Wenn die Arbeit der CMA auffiel, dann meist negativ - sei es durch sexistisch-dümmliche Werbung oder durch massive Kritik des Bundesrechnungshofs. Einen Geschäftsbericht hielt man all die Jahre über nicht für notwendig, erst auf massiven Druck von erbosten Landwirten und der Öffentlichkeit lenkte man ein: Im September des vergangenen Jahres wurde erstmals eine Bilanz für 2007 veröffentlicht.

Tilmann Becker: "CMA all die Jahre auf hohem Ross"
"Die CMA saß all die Jahre auf einem relativ hohen Ross", sagt Tilmann Becker von der Universität Hohenheim gegenüber dem Nachrichtenmagazin „Der Spiegel“. "Die haben über Jahre versucht, den Status quo zu erhalten, obwohl die Arbeit unter Experten schon lange nicht mehr als effektiv angesehen wurde", sagt der Agrar-Marketingexperte. "Deshalb haben sie auch die Klage von Georg Heitlinger unterschätzt, die dachten: 'Was will so ein kleiner Bauer gegen den Bauernverband schon ausrichten'?" Doch genau dieser kleine Geflügelzüchter mit seinen 40.000 Tieren hat erreicht, dass die Arbeit der CMA ab heute nicht mehr mit den Geldern aus dem Absatzfonds bezahlt werden darf.

Außerdem bekommt er rund 15.000 Euro zu viel gezahlter Beiträge zurück. Doch damit nicht genug: Deutschlandweit hängen noch einige Hundert Klagen von anderen Bauern an, die CMA muss rund 120 Millionen Euro an all die Landwirte zurückzahlen, die ebenfalls Beschwerde gegen die Zahlungen eingelegt hatten. Dafür hat man bei der CMA Rückstellungen gebildet - immerhin.

Wie es weitergeht mit dem Werbeverein der deutschen Landwirtschaft und den rund 150 Mitarbeitern, wird sich in den nächsten Wochen und Monaten zeigen. Erstmal lecken Bauernverband und CMA ihre Wunden: "Heute ist ein schwarzer Tag für die deutsche Landwirtschaft, diese Entscheidung ist eine Konjunkturbremse und passt nicht in die derzeitige Wirtschaftslage", sagt CMA-Geschäftsführer Markus Kraus. Und Bauernpräsident Sonnleitner, der auch im Aufsichtsrat der CMA sitzt, gibt sich beleidigt: "Derzeit gibt es Milliarden zur Rettung von Banken, da hätten wir geglaubt, dass man auch für uns einen Sonderschirm bereitstellt."

Jetzt sitzen erstmal die Juristen zusammen und analysieren das Urteil. "Wir sind davon überzeugt, dass wir weiterhin Absatzförderung brauchen. Jetzt müssen wir überlegen, wie wir die finanzieren", sagt Sonnleitner. Ihm schwebt vor, dass es künftig freiwillige Beiträge aus der Landwirtschaft, der Industrie, aber auch der Politik geben soll. "Der Nutzen unserer Arbeit war groß, deshalb werden wir weitermachen."

"Unding, dass Landwirte Industrie finanzieren"
Auch im Landwirtschaftsministerium hält man sich erst mal zurück. Aus "Respekt vor dieser grundlegenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts" verbiete es sich, bereits jetzt konkrete gesetzgeberische Konsequenzen anzukündigen. Man wolle erst das Urteil "im Detail" auswerten - bedaure aber, dass die Finanzierung der Absatzförderung gekippt worden sei.

Das aber gilt nicht für alle Agrar-Experten im Bundestag. "Es war ein Unding, dass landwirtschaftliche Familienbetriebe mit der Zwangsabgabe die Absatzförderung der Ernährungsindustrie subventionieren", sagt etwa Hans-Michael Goldmann (FDP). "Die ungenügende demokratische Legitimation haben die Verfassungsrichter jetzt völlig zu recht zum Anlass genommen, das Absatzfondsgesetz in weiten Teilen als verfassungswidrig und nichtig zu erklären." Für die Zukunft hält Goldmann eine schlagkräftige privatrechtliche Absatzförderung für den einzigen Weg: "Die ist rechtlich zulässig und stärkt die heimische Land- und Ernährungswirtschaft."

Absatzfonds 1969 gegründet
Der sogenannte Absatzfonds wurde 1969 gegründet, um eine zentrale Stelle für die Vermarktung und Unterstützung der deutschen Landwirtschaft zu schaffen. Finanziert wird der Absatzfonds durch eine Zwangsabgabe aller Bauern, die pro produziertem Liter Milch, jedem Ei und jedem Schwein einen bestimmten Betrag abführen müssen. Mit diesem Geld werden die Centrale Marketing- Gesellschaft (CMA) und die Zentrale Preisberichtsstelle (ZMP) finanziert. Die CMA - mit einem Jahresetat von mindestens 75 Millionen Euro - macht Werbung für Agrarprodukte. Diese wird von Teilen der Branche allerdings seit langem als unwirksam und misslungen kritisiert. Der Bundesrechnungshof kam im Sommer 2007 zum gleichen Schluss. Nach Klagen von Beitragszahlern, die den fehlenden Gegenwert ihrer Beiträge bemängeln, hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die Zwangsabgabe nicht verfassungsgemäß ist.

Auch Bärbel Höhn, stellvertretende Fraktionsvorsitzende der Grünen und ehemalige Landwirtschaftsministerin aus Nordrhein-Westfalen, freut sich über das Urteil. "Die CMA war schon lange nicht mehr zeitgemäß, ihre Arbeit zu wenig verbrauchernah. Viele Bauern haben sich daran gestört, dafür Pflichtbeiträge zahlen zu müssen. Das Urteil schafft jetzt Klarheit."

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